征地环节的社会稳定风险评估

《土地管理法》第四十七条规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当 开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。由此可见，社会稳定风险评估是征地过程中法定 的必要程序，也是征地能否获批的要件之一。本文结合评估实践对社会稳定风险评估的起源、过 程、存在的问题及建议进行分析。关键词 征地；社会稳定；风险评估《土地管理法》实施以来，确定了社会稳 定风险评估的法律地位，具有法律强制性和约 束力。社会稳定风险评估，是指与人民群众利 益密切相关的重大决策、与社会公共秩序相关 的重大活动等重大事项在制定、组织实施或审 批前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的 调查，科学的预测、分析和评估，制定风险对 策和预案，有效规避、降低、控制和应对可能 产生的社会稳定风险，为政府决策提供重要的 参考和依据，对推动和谐社会建设具有重要的 意义。

一、社会稳定风险评估的起源2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅 发布了《关于建立健全重大决策事项社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，国家发 展改革委相继发布了相关评估暂行办法、分析 篇章和编制大纲，作为稳定性评估的重要指导 性文件。随后部分省（自治区、直辖市）也出 台了此方面的指导性意见，天津市发布了《天津市重大决策社会稳定评估办法》，要求正确 处理改革发展与稳定的关系，从源头预防和化解社会矛盾，减少不和谐因素，保障和促进经 济社会发展。由此，发展改革部门主导的重大 建设项目社会稳定风险评估正式纳入程序。

二、征地社会稳定风险评估土地是人类赖以生存和进行生产活动的 场所，是总量有限、不可多得的自然资源。土地征收过程中，潜存着是否滥用征地权力、征 收程序是否规范、征地补偿是否公平、农民的 权益是否得到保障等问题，日益为社会所关 注。随着《土地管理法》的深入实施，充分发 挥土地资源在我国经济社会发展中的重要作 用，在征地环节进行社会稳定性风险评估十分 必要。

（一）评估相关文件社会稳定风险评估与传统的房地产、土地 估价不同，传统的估价有相对应的可操作性较 强的规范、规程等标准，而针对征地的社会稳 定性风险评估，当前仅有部分省（自治区、直辖市）发布了相关评估办法或技术指引，因此评估过程中要根据征地的特殊性，结合相关类似的技术性文件标准，针对性做出全面、科学的预测、分析和判断。目前可参照的国家及地 方相关文件标准如下：（1）《关于建立健全重大决策事项社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》； （2）《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投 资〔2012〕2492号）； （3）《重大固定资产投资项目社会稳定 风险分析篇章编制大纲及说明（试行）》（发 改办投资〔2013〕428号）； （4）《天津市重大决策社会稳定风险评估办法》； （5）《天津市重大行政决策程序规定》 （天津市人民政府令第19号）； （6）《天津市征收土地工作程序》（津规资源发〔2021〕262号）。 上述文件虽然为重大固定资产投资项目 的社会稳定风险评估依据，但对于征地环节的风险评估，在没有相关标准及指导意见的前提下，其评估程序、评估内容、评估方法仍具有 重要的参考及借鉴作用。

（二）评估程序确定评估程序首先要对征地项目进行充 分的了解，针对项目的个性制定相应的评估程 序。一般情况下评估程序如图1所示。

（三）评估主体根据《土地管理法》第四十七条，国家征 收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上 地方人民政府予以公告并组织实施；《天津市 重大决策社会风险评估办法》规定，社会稳定风险评估由评估主体组织实施，党委或政府指 定的部门作为评估主体，党委或政府部门做出 决策的，由该部门或者牵头部门商其他相关部 门指定的机构作为评估主体。因此，笔者认为 征地实施的牵头部门或相关街镇政府作为评估 主体较为适宜，目前天津市已有部分区县出台 了文件，规定由申请征地单位作为征地社会稳 定风险评估主体。

（四）评估小组征地项目的评估小组可由司法、城市管 理、信访、规划和自然资源部门，街镇、专业 机构、专家、群众代表等组成。在社会稳定风 险评估实践过程中，由以上各部门组成评估小 组的概率不高。不成立评估小组的，可由评估 主体牵头组织专业评估机构实施评估工作，但 在调查阶段要充分深入了解，听取司法部门、 相关组织、被征地农民及专家的意见、建议， 多维度进行风险因素的预测。

（五）评估方法与工作方式传统的评估，无论采用哪种评估方法，多 以定量分析为主，对各因素指标予以量化，而 风险评估是以定性分析、定性分析与定量分析 相结合的方式进行分析、识别、评估。定性分 析带有较强的主观性，需要凭借分析者的经验 和直觉，或者以行业惯例为风险要素进行定性 分级，要求分析者具备较高的经验和能力，否 则分析结果失准。选择合适的评估方法，有助于及时、高效 地获取准确的评估结果，评估方法的选择主要 从以下方面考虑：（1）从简单到复杂。只要能满足评估的目 标和范围，简单方法应优于复杂的方法。（2）人力资源情况。不同的评估方法对 人员及其能力有不同的要求，应在自身人力资 源条件允许的情况下选择适宜的方法。（3）信息与数据的可获得性。信息与数 据是组织选择方法的重要资源，许多方法需在 原始数据的支撑下方可实施，否则不可选择该 方法。综上，目前土地征收的风险评估方法与工 作方式主要有问卷调查、座谈与访谈、内业分 析与外业踏勘相结合、定性与定量相结合等。

（六）风险评估风险评估一般包括风险识别、风险分析、 风险评价，根据土地征收的特性从不同角度进 行评估分析。1.合法性评估1）征地实施主体及征地行为是否合法合法性的要素之一是征地主体及征地行 为是否合法。征地行为是否符合《土地管理法》第四十五条为了公共利益的需要确需征收 农民集体所有的土地的几种情形。征地主体方 面，自然资源部每年对《土地储备机构名录》 进行更新，需核实征地实施主体是否在最新的 机构名录中，否则就没有征地资格，征地主体 不合法。2）规划是否合法2024年9月25日，天津市人民政府《关于 印发天津市国土空间总体规划（2021—2035 年）的通知》（津政发〔2024〕18号）印发， 将“三区三线”划定成果纳入各级各类国土空 间规划，作为保护耕地和永久基本农田、保护生态红线、开展各类建设活动的依据。因此， 需对规划的合法性进行审查、复核，是否占压 农业空间、生态空间、城镇空间，突破耕地和 永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇 开发边界，对合法性进行综合分析判断。另外，2020年8月3日，生态环境部、自 然资源部、国家发展改革委、国家林业和草原 局组织编制的《大运河生态环境保护修复专项 规划》印发。大运河沿线文化遗产资源丰富， 由于对运河整体性保护不足，两岸生态空间挤 占严重，部分河湖、湿地退化萎缩，环境风险 源数量众多，资源环境受到一定程度的挑战。 天津市位于运河流域，区域内用地边界需到规 划部门进行核定，确保占地符合核心区、拓展 区、辐射区的规划要求。3）征地程序是否合法《土地管理法》第四十七条关于征收土地 的程序可归纳为现状调查、风险评估、征地事 项公告、组织听证、补偿登记、签订补偿协议 等几个步骤；同时，天津市规划和自然资源局 发布的《天津市征收土地工作程序》对征地的工作程序作出详细的规定和说明，需判断分析 征地工作程序的合法合规性。4）补偿安置方案的合法性《土地管理法》第四十八条规定，征收土 地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民 原有生活水平不降低、长远生计有保障；补偿安 置方案应含土地补偿费和安置补助费、地上附着 物、建筑物和青苗补偿费及被征地农民的社会保 障费用。天津市人民政府印发了《天津市征收土 地地上附着物和青苗补偿标准》，通过调查及签 署的相关协议分析补偿安置方案的合法性。2.合理性评估合理性评估从土地征收对所在区域的经 济发展是否有积极的影响、是否降低被征地农 民的生活水平、征地补偿标准是否合理等方面 进行分析。分析评估基于前期的调查、被征地 农民及相关利益群体对征地事项的认知，补偿 标准要符合所在地的文件规定；征地区片综合 地价标准包括土地补偿费和安置补助费；各类 用地的征收补偿工作必须严格执行征地区片综 合地价标准，不得随意调整。被征地农民的社 会保障费用及地上附着物、建筑物和青苗补偿 费，按照有关规定和标准由申请用地单位另行 支付。同时要注意补偿标准不得低于同区域已 发生的补偿标准，防止被征地农民产生相互攀 比的心理，从而引发风险。3.可行性评估从前期调查看被征地农民及相关利益群体 对征地建设项目或土地作为政府储备用地的支 持程度，分析识别是否存在风险。对于建设项 目用地，分析项目建设的可行性，了解是否已 有立项批复、项目单位实施能力及资金保障情 况；对于政府储备用地，通过征收对土地资源合理配置，盘活土地资本，有利于经济社会的 发展，但一定要符合已报批的年度土地储备计 划。4.可控性评估通过前述分析步骤对容易引发群体性事 件、社会负面舆论等风险因素进行识别、汇 总，采用适宜的方法判断各风险类型发生的概 率、风险因素的权重及影响程度，将风险程度 量化，与风险程度的划分标准进行比较分析， 确定风险等级。

（七）风险防范和化解措施根据相关技术文件规定，一般将风险程度 划分为高风险、中风险和低风险三个级别，通 过风险评估得到的风险等级，与风险程度划分 标准进行比较后，仍属于中风险或高风险的， 要提出风险防范和化解措施，并对采取措施后 的风险等级进行量化，分析采取措施后项目的 可控性。最后给出的评估结论须经过专家评 审，方可上报备案。

三、征地社会稳定风险评估存在的问题及建议

（一）制定统一的社会稳定风险评估 指引目前没有针对征地统一的专项评估指导 办法，只能参照相关文件或其他省（自治区、 直辖市）的相关指引进行分析论证，在征地事 项的评估内容和评估方法上，有可能对于可能 的风险源和风险程度缺乏充分考虑，针对性不 强。因此，建议专业管理部门针对征地事项的特殊性制定专业的评估技术指引，强化指标体 系的建立、评估方法的选择，完善制度体系， 指导和规范稳定评估工作。

（二）制定科学的社会稳定风险量化 标准目前，对社会稳定风险评估风险等级的划 分没有统一的标准，本文前述的国家及地方技 术性参考文件中将风险分为高风险、中风险和 低风险三个等级，或根据参与群体性事件的人数进行划分，这有失偏颇，因为社会不稳定不 一定表现为群体性事件，因此需制定科学的风 险量化标准。

（三）加强人才队伍建设社会稳定风险评估工作内容涉及经济、法 律、社会、心理、规划、行政管理等多学科领 域，专业性较强，需要具备一定社会调查统计 学知识，因此，完善知识结构、加强人才队伍 建设是开展社会稳定风险评估的当务之急